联合国向何处去

陈庆鸿 韩一元

联合国作为世界反法西斯战争胜利重要成果，是人类对两次世界大战浩劫痛定思痛、摆脱丛林法则的历史尝试。自1945年成立以来，联合国一直是践行多边主义、推进全球治理的核心平台，是战后国际体系的核心，在维护世界和平与安全、促进经济社会发展方面发挥了不可替代的作用。通过预防性外交、政治斡旋、维和行动与裁军等一系列手段，有效遏制冲突、缓解局势，让人类社会实现总体和平。迄今，安理会已经授权执行70余项维和行动，目前还在执行的仍有11项，让冲突地区“数百万民众获得没有恐惧的未来的生命线”。积极推动落实千年发展目标与2030年可持续发展议程，在减贫、卫生、教育等领域成就显著，全球极端贫困人口比例从1990年的近36%下降到2015年的10%。搭建以国际法为基础的国际秩序框架，积极探索和开展全球治理。可以说，从促进贸易往来到推动教科文卫合作，从规范海洋空间行为到网络、外空等新兴领域规则制定，从合作打击跨国犯罪、恐怖主义到应对气候变化、人工智能等新型非传统安全威胁，联合国都扮演着核心角色，作出了重要贡献。

然而，当前百年变局加速演进，世界进入新的动荡变革期，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字有增无减，霸权主义、单边主义、保护主义、民粹主义逆流涌动，严峻考验联合国这一国际性组织的韧性与革新能力。80年实践昭示世人，要想解决当今世界面临的问题，联合国的作用只能加强，不能削弱，必须坚定维护联合国权威和核心地位，推动联合国及其安理会改革朝着有利于联合国长远利益和全体会员国共同利益方向发展，而不是另起炉灶、推倒重来。因此，直面联合国面临的困境与短板，探寻其在新时代的定位与改革，不仅关乎国际社会的未来走向，更承载着全人类对和平、发展、公平、正义的共同期盼。

处境艰难

当前，国际局势发生深刻变化，国际力量对比出现深刻调整，强权政治卷土重来，霸权主义、单边主义大行其道，加上自身积弊，联合国这一战后最具普遍性、权威性和代表性的政府间国际组织陷入了困难重重的境地。

个别大国奉行霸权主义、单边主义，对联合国采取“合则用、不合则弃”的立场，削弱了联合国的权威性、有效性。近年来，美国政府把联合国看成“想来就来、想走就走”的地方，宣布退出应对气候变化的《巴黎协定》、世卫组织、人权理事会、教科文组织等重要协定和机构，严重破坏这些协定与机构的严肃性和权威性。美国还长期拖欠联合国会费，迄今累计拖欠会费逾30亿美元，而且在下一年度预算案中计划大幅削减或取消维和等多个联合国项目的预算。目前，联合国面临着约24亿美元的经常预算会费缺口以及27亿美元的维和预算缺口。由于资金短缺，联合国被迫削减开支、冻结招聘，并暂停部分服务，严重影响其全球运作能力。特别是在一些地区冲突上，联合国尤其是安理会决议因个别大国地缘政治私利而屡次受阻，在一些关键议题上被直接绕过，有些联合国项目和工作人员甚至成为地区冲突的袭击目标。据统计，仅2024年，联合国在加沙冲突中就有多达126位工作人员殉职。

当地时间2025年6月26日，联合国秘书长古特雷斯在联合国大会纪念联合国宪章签署80周年的非正式全体会议上发表讲话，敦促所有会员国遵守宪章精神、担负起宪章规定的责任、追求宪章所描绘的未来。图为会议现场。 新华社发 联合国供图 洛伊·费利佩/摄

随着职能和任务的扩展，联合国系统本身也面临如何简化复杂的工作流程，提高效率、降低成本等日益突出的问题。以预算制定过程为例，联合国新的一年预算需提前两年零三个月启动，要通过8个阶段的决策过程，若包含财政审计、绩效审计与廉洁监督在内，决策阶段多达11个。几十年来，包括维和行动、人道主义援助、人权和环境行动等各类联合国授权任务已累积到4万余项，决议和报告冗余、执行难度大、资源配置不足等问题由来已久。同时，联合国框架下的治理机制滞后。当前，人工智能、量子计算等颠覆性技术加速演进，数据、外空、深海等新兴战略领域国际规则滞后，叠加地缘竞争，各国围绕标准制定与主导权的争夺更趋激烈。对此，联合国应变能力不足，且对国家行为缺乏有效监督和约束。特别是发达国家逃避资金援助、技术支持、能力建设等责任，进一步加剧治理真空。此外，除了跨国恐怖主义、跨国犯罪等长期风险仍居高不下外，气候变化带来的系统性风险正加速集聚，极端天气在频度和烈度上不断加剧，生态、粮食乃至能源安全备受挑战，传染病与大规模流行病的威胁与日俱增。联合国框架下的全球治理步履蹒跚。《2025年可持续发展目标报告》指出，可持续发展目标169个细项中，仅35%按计划推进，近一半进展缓慢，18%出现倒退。

改革困难

当前，倒逼联合国转型的压力巨大，联合国也已启动新一轮的全面改革：2024年9月，联合国召开“未来峰会”并签署《未来契约》，为改革描绘了路线图；2025年3月，联合国秘书长古特雷斯启动“联合国80周年改革倡议”，全面推进联合国机构改革，以期建立一个“更强大、更有效、适应21世纪的联合国”。然而，联合国改革过程中牵扯的理念差异、利益分歧、力量博弈极为复杂，使改革前景充满不确定性。

在联合国所有改革中，安理会改革是最为复杂和艰难的一环。安理会承担着维护国际和平的首要责任，其组成与决策机制深刻影响全球战略格局，安理会改革实际上是一场国际权力的重构。与80年前相比，当前的国际力量对比已经发生深刻变化，国际社会强烈呼吁有必要让安理会更具代表性。2024年《未来契约》首次明确将“优先且毫不拖延地”在政府间谈判框架内推动安理会改革，激起多国尤其是安理会改革谈判集团推动改革落地的热情。目前，“四国集团”（日本、德国、印度、巴西）、“团结谋共识集团”、阿拉伯集团、非洲国家集团等积极提案，在安理会扩大成员类别及规模、否决权限制、地域代表性等核心议题上各持立场、各抒己见。可以预见，各集团竞争将十分激烈，达成共识仍需一个长期过程。

当地时间2024年9月23日，联合国未来峰会在美国纽约闭幕。会议通过了描绘世界未来发展蓝图的《未来契约》，旨在改革国际治理体系，振兴多边主义，以更好应对新时代所面临的诸多挑战。图为当日，在位于纽约的联合国总部，与会者从联合国未来峰会会场外走过。 新华社记者 吴晓凌/摄

国际经贸及金融货币体系改革步入深水区，随着复杂多变的国际局势艰难前行。自2008年国际金融危机爆发以来，尤其是近年来新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，国际上改革国际经贸、国际金融货币体系的呼声愈发高涨。2025年7月，联合国第四次发展筹资问题国际会议通过了反映全球南方诉求的《塞维利亚承诺》，明确指出要“扩大和提升发展中国家在规则制定、全球经济治理以及国际经济和金融机构决策中的发言权和代表性”。但个别国家为维护自身霸权地位，长期阻挠国际货币基金组织份额、世界银行投票权等改革，甚至为一己之私瘫痪世界贸易组织争端解决机制。近年来，各种保护主义、逆全球化思潮甚嚣尘上，进一步冲击现有国际经贸、金融秩序，使下一步改革难上加难。

联合国自身改革也需攻坚克难。联合国自身改革主要围绕三条主线展开，着手应对“过时”和“效率”两大问题：一是提升联合国秘书处管理和运营工作效能，包括优化职能架构、精简人员编制、迁移高成本地区办公机构等，以降本增效；二是审查会员国授权任务，拟建立数字化授权登记系统，借助人工智能技术解决授权重叠和执行不力等问题；三是尝试推动结构性改革，重塑组织结构和职能划分，以构建一个“焕发新生的联合国”。然而，这些改革措施在现实中面临诸多障碍，比如联合国正面临严峻的流动性危机，其核心运作能力备受考验；削减项目预算，实际是对资源重新配置，势必引发利益相关方的激烈反弹；数字化授权登记系统则因会员国数据标准不统一，目前推进缓慢；等等。这些都急需各方合力推动解决。

变革新动力

2021年9月，习近平总书记在第七十六届联合国大会一般性辩论上明确指出：“世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”多年来，中国作为联合国创始会员国和安理会常任理事国，坚定维护联合国权威，以实际行动支持联合国改革，从参与者日益转变为引领者，为全球治理体系与国际秩序变革不断注入新动力。

中国提出一系列具有巨大吸引力、感召力和生命力的倡议，在理念上与联合国宪章精神高度契合，有力回应了国际社会对强化多边合作、完善全球治理的强烈呼声。2013年3月，习近平总书记在莫斯科发表演讲时首次提出“人类命运共同体”这一重大理念，深刻回答了“建设一个什么样的世界、如何建设这个世界”这一关乎人类命运的重大课题。经过10多年来不断丰富发展，逐渐形成以建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界为努力目标，以推动构建新型国际关系为基本支撑，以落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议为战略引领，以高质量共建“一带一路”为实践平台的科学体系。国际社会普遍认为，这一理念超越利己主义与保护主义，反映出中国对人类发展方向的独到见解，为世界解决全球性问题和挑战提供了中国方案，与联合国的初心使命高度契合，获得越来越多国家的认可和支持。构建人类命运共同体理念已经连续8年写入联大决议，其核心要义更是被纳入联合国的《未来契约》，成为当今世界具有重大标识意义的国际公共产品。特别需要指出的是，中国提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议，各有侧重、相互促进，是具有紧密内在联系的有机整体，从不同角度为动荡不安的世界注入稳定性和确定性。其中，全球发展倡议聚焦推动国际发展合作，全球安全倡议着眼对话协商解决国际争端，全球文明倡议致力于促进文明交流互鉴，全球治理倡议锚定全球治理体制机制改革的方向、原则和路径。当前，80多个国家加入“全球发展倡议之友小组”，100多个国家和国际组织明确表示支持全球安全倡议和全球治理倡议，第七十八届联合国大会一致通过决议设立文明对话国际日。各方普遍认为，四大全球倡议从发展、安全、文明、治理四个维度，为共建美好世界注入强劲动能，是中国推动构建更加公正合理的全球治理体系的重大战略之举，充分彰显了中国的全球视野、世界情怀和国际担当。

中国通过一系列有力的实际行动支持联合国议程，在风云变幻的国际社会发挥“稳定器”和“动力源”作用。在乌克兰危机和巴以冲突等热点问题上，中国不拱火浇油、不趁机渔利，坚持劝和促谈，为恢复和平寻找可行之路。今年5月30日，中国同30多个国家共同签署公约建立国际调解院，填补国际调解领域机制的空白，为完善全球治理提供重要法治公共产品。中国还是联合国维和行动的坚定支持者和重要贡献者。作为联合国维和行动第二大出资国、安理会常任理事国第一大出兵国，自1990年以来，中国军队累计向26项联合国维和行动派出维和官兵5万余人次，以实际行动展现了维护世界和平的责任和担当。中国一贯恪守联合国宪章及世界人权宣言所秉持的理念，踊跃投身联合国人权理事会各项事务，有力推动世界人权事业不断向前发展。2021年，中国脱贫攻坚战取得全面胜利，提前10年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标，为全球减贫事业发展和人类发展进步作出重大贡献。中国在实现自身发展的同时，也与联合国携手促进全球共同发展，推动将发展议题重新置于国际议程的核心，构建团结、平等、均衡、普惠的全球发展伙伴关系。“中国—联合国和平与发展基金”、“全球发展和南南合作基金”等体现了中国对国际发展合作的坚定承诺，为落实联合国2030年可持续发展议程注入强大动力。中国推动高质量共建“一带一路”，合作遍及150多个国家，并与各国共同推进深海、极地、外空、网络、人工智能等新兴领域的治理机制建设，丰富和拓展了多边主义的内涵和实践。

在联合国改革议题上，中国与各方及秘书处密切合作，积极支持秘书长推动的“联合国80周年改革倡议”，提出坚持初心使命、倡导务实高效、注重行动导向、加强调查研究、平衡三大支柱的5点建议。面对安理会难以有效发挥作用的困局，中国也明确提出推动其更好履职的建议，强调各国应把国际社会的共同利益摆在最前面，不折不扣执行安理会通过的决议，当务之急是重塑五常团结。针对安理会扩员问题，中国一贯支持通过广泛、民主协商，使安理会更具代表性、更有行动力，也支持作出特殊安排，优先解决对非洲的历史不公。

站在联合国成立80周年的历史节点回望，尽管当今世界面临变乱交织的严峻挑战，联合国仍是国际社会化解危机、弥合分歧、共谋未来不可替代的平台。展望未来，唯有坚守多边主义初心，推动全球治理体系改革完善，方能应对时代之变、人民之需。各国应秉持联合国宪章精神，弘扬全人类共同价值，携手推动构建人类命运共同体，推动联合国在新征程上引领世界书写和平、安全、繁荣、进步的新篇章。

作者单位：中国现代国际关系研究院